Сергей Шахрай: «Конституция – не икона. Это образ желаемого будущего»

Конституции в мире живут в среднем 11 лет. Если добавить американскую – ей уже 230 лет, то получится средний возраст жизни конституции – 17 лет. 12 декабря российская Конституция отметила 26-й день рождения. По ней проходили президентские и парламентские выборы, что еще раз подтверждает ее жизнеспособность и легитимность.
Одним из авторов Конституции стал Сергей Шахрай – в те годы вице-премьер российского правительства. Под его руководством по поручению президента Бориса Ельцина создавался главный документ страны. Сергей Михайлович рассказал, как «рождалось» новое государство на руинах Советского Союза и на фоне раздрая политических элит.

«У нас было три месяца»
– Как начинался профессиональный путь отца российской Конституции?
– На самом деле я мечтал быть летчиком, как мой отец. Он был военным летчиком, закончил Качинское летное училище прямо перед войной в 1941 году. Не знаю почему, но отец был категорически против, у него даже дело дошло до инфаркта. И когда он был в больнице, я дал ему слово, что летать не буду. Он хотел, чтоб я стал юристом, и взял меня на том, что чем я хуже Шерлока Холмса, и я сказал: «Ничем!».
В университете (Ростовский государственный университет. – Авт.) я увлекся историей, моя первая научная работа была о Бисмарке. На четвертом курсе мне предложили отучиться экстерном и поступить в аспирантуру по истории государства и права. Я подумал и решил не сокращать на год студенческую жизнь, потому что в Ростове самые красивые девушки и самые вкусные раки (улыбается). Поэтому я доучился полный срок и от удивительного конституционалиста Владимира Александровича Ржевского попал в руки к научившему меня всему в государственном праве профессору Златопольскому, уже, к сожалению, ушедшему из жизни. Мой научный руководитель, доктор юридических наук Давид Львович Златопольский был боевым разведчиком – прошел всю войну в «СМЕРШе» и, конечно, был прекрасным ученым. Давид Львович занимался федерализмом, организацией работы парламента, был в конституционной комиссии РСФСР 1978 года. На днях мы отмечали его столетие.
– 12 июня 1990 года первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, ознаменовавшую начало конституционной реформы. В каких условиях приходилось работать?
– Конституционная реформа стартовала гораздо раньше – в 1988 году, когда встал вопрос о необходимости приведения Конституции РСФСР 1978 года в соответствие с союзной. Союзный центр первым начал политические перемены, и все республики должны были следовать этой линии. В декабре 1988 года в союзной Конституции появились новые главы, учредившие Съезд народных депутатов. А примерно через год в российский Основной закон были внесены первые поправки аналогичного содержания. Процесс пошел…
В Декларации о государственном суверенитете РСФСР мы записали, что она является основой для разработки новой Конституции РСФСР. Через несколько дней создали Конституционную комиссию. Начались дискуссии, был даже конкурс на лучший проект новой российской Конституции.
В апреле 1992 года я обнародовал свой проект Конституции, который вошел в историю под названием «Вариант ноль». До него и после было множество других вариантов.
Все это все происходило на фоне острого социально-экономического кризиса, роста национальных конфликтов, «парадов суверенитетов» и распада СССР.
Несмотря на то, что вопрос о новой Конституции для России уже стоял ребром, единый проект за три года работы Конституционной комиссии так и не был создан. Депутаты продолжали править действующий Основной закон – более 400 изменений. Никто уже просто не успевал отслеживать, что именно было изменено. В итоге любая сторона – президент или депутаты, или даже любая политическая группа могла с равным успехом обосновать правильность своей позиции, опираясь на одну и ту же Конституцию. То есть латанная-перелатанная Конституция превратилась в источник конфликтов.
Окончательно вопрос стал ребром, когда весной 1993 года депутаты предприняли попытку отстранения президента Бориса Ельцина от должности. Вопрос висел на волоске, но не прошел. Дальше решили, как я и предполагал в 1990 году, отдать спор на суд избирателей и провести референдум. Этот референдум вошел в историю под названием «Да-Да-Нет-Да»: о доверии Президенту, Правительству, Верховному совету и Съезду народных депутатов.
Идя на этот референдум, Борис Николаевич сформули­ровал задачу так: «Хватит спрашивать людей, любите – не любите! Давайте пойдем на референдум с программой». А для главы государства – это новая Конституция. Борис Николаевич поручил мне и Сергею Сергеевичу Алексееву, который был Председателем комитета Конституционного надзора, членом-корреспондентом Академии наук, написать новый текст Основного закона страны. У нас на это было всего три месяца, но мы успели – к референдуму документ был обнародован.
– Среди авторов конституции часто упоминают Анатолия Александровича Собчака. Но вы о нем не говорите. Почему?
– Да, Анатолий Александрович Собчак был автором проекта Конституции, но – не той, что была в итоге принята. Думаю, роль в этой исторической путанице с авторством сыграли два фактора – давность лет и Сергей Сергеевич Алексеев. Он был соавтором и так называемого «проекта Алексеева-Собчака», который был создан весной 1992 года по решению политсовета Российского движения демократических реформ (была такая организация), и нашего с ним проекта 1993 года.
Так вот, проект 1993 года Анатолий Александрович Собчак не только не писал, но и резко выступал против. Когда шли обсуждения новой Конституции осенью 1993 года, он собрал более 400 делегатов в Санкт-Петербурге: депутатов разных уровней, общественность, – и чуть ли не крестным ходом они пошли в Москву против нашего проекта.

«Начинали не с нуля»
– Как проходил творческий процесс создания главного документа страны?
– Когда президент поручил нам эту работу, у нас с Сергеем Сергеевичем уже были свои проекты, поэтому мы начинали не с нуля. Но проект рождался в канун масштабного политического кризиса, поэтому было понятно, что сам по себе он не станет результатом консенсуса, но некую базу, фундамент согласия документ должен был иметь.
Мы с Сергеем Сергеевичем, условно говоря, положили перед собой первый лист бумаги и определили, что уже перестало быть яблоком раздора в политике, в устройстве государства, в экономике. Это многопартийность – об этом уже не спорили, – частная собственность, идеологическое многообразие, запрет на какую-то одну идеологию, федеративный характер, разделение властей, социальная ответственность государства перед обществом. В итоге получилось 15 статей – как мы говорили, 15 заповедей согласия. Мы положили их в основы конституционного строя первого раздела Конституции. Там уже ни с чем невозможно было спорить, и мы назвали это фундаментом согласия.
Второй лист бумаги, второй раздел, касающийся прав и свобод человека, готовил Сергей Сергеевич. В основе этой части была Всеобщая декларация прав человека 1948 года, которая была отшлифована, практически готова, мы просто ее переложили в текст формата конституции. В нашем варианте есть один принципиальный момент – в основу всех прав и свобод человека положена доктрина естественного происхождения права, то есть не государство нам их дарит, а они даются нам от рождения. В этом случае меняется роль государства, которое соответственно оказывает нам, гражданам, политические и экономические услуги, а мы можем с него за них спросить. И вот в этом изюминка всего раздела.
Остальные разделы – о федеративном устройстве страны, об органах власти, о судебной системе и так далее – мы решили не расписывать чересчур детально. Когда происходят такие большие изменения в стране, то прописывать устройство систем в форме инструкции для газовой горелки было не то, что не нужно, но даже вредно. Поэтому была выбрана формула такая: «несущие конструкции» нового дома задаем жестко и сразу, а вот разные «детали отделки» – какие обои выбрать, каким цветом крышу покрасить – отдавались на усмотрение парламента или избирателей (в виде референдума) на потом. Что значит на потом? Это значит, что есть такой инструмент, как федеральные конституционные законы, которые будут по мере надобности развивать положения Конституции и становиться ее частью. А в результате наша схема, наш скелет, положенный в основу новой системы власти, экономики и так далее, будет обрастать мышечной тканью, приобретать форму. Но не умозрительную, а ту, которая будет соответствовать реалиям, с учетом опыта и практики происходящих перемен.
– А как проходила работа над разделом о главе государства?
– Самое сложное было написать раздел «Президент». Его мы с Сергеем Сергеевичем писали, как Ильф и Петров – один сторожил рукопись, а другой бегал к президенту, согласовывал разные пункты.
У нас был период с 1991 по 1993 годы, когда президент был главой исполнительной власти. Это американская модель, и, зная характер Бориса Николаевича, мы по этому пути не пошли. Мы обратились к истории: Михаил Михайлович Сперанский и его Свод законов Российской империи. В этом документе он придумал то, чем мы воспользовались. А решал он нетривиальную задачу – куда девать царя-батюшку, чтобы он не мешал создавать парламент, правительство и федеративное государство. Он его почетно поставил выше ветвей власти и сбоку, на всякий случай. Если вы откроете Конституцию, то увидите, что у нас президент не только не входит ни в законодательную и ни в судебную ветви власти, но и отрезан от исполнительной. И это – модель Сперанского, чем мы можем и должны гордиться. То есть у нас действует Конституция Сперанского, Алексеева и Шахрая (смеется).
Мы в шутку назвали эту модель с Сергеем Сергеевичем – «российская модель британской королевы», потому что почти все полномочия президента «спящие». Президент не вмешивается, если ситуация в стране стабильна, и начинает очень активно, а порой и жестко действовать, если возникает конфликт.
Например, если возникает конфликт парламента и правительства, то президент либо меняет правительство, либо назначает выборы. Или если случился конфликт центра и региона, то глава государства либо проводит согласительные процедуры, либо отстраняет регионального руководителя от должности. Если не помогает ни то, ни другое, тогда – федеральное вмешательство. Это даже не право, а обязанность президента, которую зафиксировало решение Конституционного суда по чеченскому делу – применить вооруженные силы, если есть реальная угроза распада страны.
Проблема в том, что мы в 1990-е годы жили постоянно в конфликтах, и президент был вынужден постоянно действовать. Просто некогда было спать, и «британская королева» у нас не очень получилась. Но был относительно небольшой период стабильности, когда эта модель работала на 103%, и я считаю, она и будет работать в будущем. В это время премьером был Евгений Максимович Примаков. Он пришел после экономического кризиса в 1998 году как фигура согласия всех ветвей власти – и президента, и парламента, и правительства. И пока он был премьером, президент ни разу не вмешивался в оперативную деятельность правительства. Депутаты поддерживали работу правительства, хотя ситуация была сложная, нефть стоила 9–10 долларов за баррель – при себестоимости в России 8–9 долларов. Приходилось выруливать.
– Какая роль определена в Конституции местному самоуправлению?
– Местному самоуправлению в Конституции записана совершенно уникальная роль, но, видимо, многие спустя 26 лет еще не дочитали этот раздел.
Органы государственной власти с момента принятия новой Конституции пытаются «встроить» местное самоуправление в «вертикаль», потому что, наверное, чиновничьему уму трудно представить, что где-то на местах люди могут объединяться и управлять своими делами самостоятельно, без контроля сверху. Но проблема в том, что сверху-то и не видно, что «болит» у конкретного городка или маленькой деревни. Вдобавок, страна у нас огромная, разнообразная. Оленеводы на Севере с тысячами гектаров пастбищ, жители маленьких горных деревень на юге, где каждый клочок земли – огромная ценность, Дальний Восток, Сибирь, Крым, Москва – все разные, у всех на уровне города, района, двора есть вопросы и задачи, которые люди могут решать сами, не дожидаясь какого-то высочайшего соизволения. Иначе, если все делать централизованно, то скоро мы мусор будем выносить в определенные часы в соответствии с указаниями сверху.
Кстати, в Конституции не закреплено, что местное само­управление должно избираться обязательно на основе всеобщего, равного, прямого и так далее голосования. А потому на местах можно разработать свои принципы, например, для того, чтобы более точно учесть национальный состав. Или, к примеру, разрешить голосовать на местном уровне только добросовестным налогоплательщикам, что вполне логично – если не платишь налоги, то какое право имеешь решать, на что их тратить?
Но есть и другая сторона медали. Чтобы местное самоуправление могло нормально работать и заниматься конкретными проблемами людей, у него должна быть реальная финансовая основа.
А мы сейчас находимся в безобразном состоянии – мы покрыли всю страну как ковром муниципалитетами. У нас их больше 20 тысяч, из них в лучшем случае одна пятая имеет свои налоги, свое имущество, чтобы самому обеспечивать на своей территории образование, здравоохранение, культуру, чистоту и порядок, а все остальные получают деньги сверху. Соответственно, если деньги не свои, то и тратятся они не пойми на что, а то и просто растаскиваются. А вот если бы это были налоги от собственного населения, да еще граждане бы активно контролировали, куда и на что они идут, то, уверен, таких ситуаций, когда в итоге Владимир Владимирович Путин решает вопросы по замерзающим котельным или повесить или не повесить рынду, чтоб предупредить селян о пожаре, просто бы не было.
Поэтому самоуправление граждан надо выращивать не по декрету, а создавать экономически самодостаточные субъекты и муниципальные образования. Ведь местное самоуправление это, по большому счету, осуществление своей власти за свои деньги и под свою ответственность. И здесь нам ого-го сколько еще идти.
– Вернемся к 1993 году, текст новой Конституции готов. Как удалось, несмотря на несогласие элит, его обнародовать и вывести на референдум?
– Во время создания текста Конституции у нас с Сергеем Сергеевичем были только споры, конфликтов не было. Но было понятно, что авторский текст нужно отдать в экспертное пространство. Поэтому от имени президента России проект был обнародован, и уже в июне 1993 года Президент собрал Конституционное совещание: пять палат, более 800 членов! Это тот котел, внутри которого варился до готовности окончательный текст, была организована экспертная и профессиональная оценка.
Ох, такая драка там была… Вплоть до того, что у нас чуть не случилась Уральская республика. Это, когда мы отказались фиксировать в Конституции России право субъектов на свободный выход из состава России (та самая норма, что развалила перед этим СССР), тогдашний глава Свердловской области Эдуард Эргартович Россель объявил, что покидает нас и создает независимую республику. Пришлось опять президенту вмешиваться, и все как-то утряслось…
Конституционное совещание работало по такому принципу: рассматривался президентский проект (наш с Сергеем Сергеевичем) и все другие проекты. Президентскую статью мы брали за основу, а потом рассматривали проекты коллег. Если мы убеждались, что у кого-то формулировка лучше, то принимали их вариант. Но таких случаев, по-моему, было 33. Смысл статьи не пересматривался, но формулировки редактировались. Можно говорить, что действующий текст в таком виде воспринял предложения других.
Очень важно, что само Конституционное совещание рассматривалось также как возможное Учредительное собрание, как ответ на вопрос – а кто будет принимать Конституцию?
Поскольку было понятно, что Съезд народных депутатов после октябрьского кризиса не примет уже никакую Конституцию, оставалось два варианта: учредительное собрание или референдум. Хорошо, что победила точка зрения референдума, потому что идея учредительного собрания хороша, но поскольку оно сформировано не путем выбора, а по указу президента, то потенциально и оно само, и принятая им Конституция всегда будут объектом критики.
Приняли решение провести всенародное голосование по принятию Конституции, и это было правильно. Оно прошло одновременно с выборами депутатов в новый парламент 12 декабря, 26 лет назад. И это обеспечило легитимность Конституции.

«У нас отмена конституции – это всегда революция»
– В последнее время все чаще поднимается вопрос об изменении Конституции. Как вы считаете, этот момент настал?
– Никакая конституция не может быть вечной, конституция – не икона. Но момент изменить или вообще поменять Конституцию еще не настал. И, дай Бог, может и не настанет никогда.
Дело в том, что наша Конституция удивительна, и это признано в мире учеными-­конституционалистами. Этот закон – не просто стабильный, но еще и саморазвивающийся, то есть в нем заложены различные механизмы адаптации к изменениям, происходящим в реальной жизни. Для этого есть, к примеру, федеральные конституционные законы. Это совершенно особые законы, для их принятия нужно получить 2/3 голосов депутатов в Государственной думе и 3/4 – в Совете Федерации. Другими словами, конституционный закон, не являясь текстом конституции, становится ее частью. Сейчас их, если считать с поправками, более 90. Или есть еще такие механизмы, как решения Конституционного Суда, где законодателям даются разъяснения, как понимать и развивать тот или иной принцип Основного закона. Или есть указы главы государства, которые вносят точечные, технические поправки в Конституцию. Например, по числу и названиям субъектов Российской Федерации.
А еще есть такая вещь, как политические традиции. Для того, чтоб, к примеру, ввести в практику модель правительства парламентского большинства, совершенно не надо менять Конституцию. Достаточно закрепить в регламенте Госдумы и в законе процедуру, когда президент назначает Председателя Правительства из числа тех кандидатур, что предложит парламентское большинство.
Надо сказать, что действующий глава государства – первый в нашей истории, кто пришел к власти и не переписал под себя основной закон. Была ленинская, сталинская, брежневская конституции; у Хрущева свой проект был, у Горбачева тоже. Президент Путин первый воспользовался тем, что наша Конституция – это инструмент управления переменами, и это ее огромный плюс.
– Как изменится под воздействием цифровых технологий система волеизъявления, избирательное право гражданина в наше время и в будущем?
– Мы уже сейчас находимся в тотально цифровом обществе, хотя власть пока отстает. 78% населения страны охвачено интернетом. Мы по этому показателю – на восьмом месте в мире. Есть только три страны, у которых есть национальный сегмент интернета, – это Китай, США, Россия. Поэтому хотим мы этого или нет, мы перейдем к системе принятия решения на онлайн-референдумах. Забегая немного вперед, я люблю говорить, что парламент скоро будет не нужен. Ведь можно принимать закон, допустим, и так: проект разрабатывают специалисты из Академии наук, Института государства и права РАН, Правительства, профильных министерств, а мы, избиратели, голосуем онлайн всей страной, как в Швейцарии. Раньше это было невозможно из-за наших просторов, а теперь это не проблема.
Ну, наверное, на федеральном уровне такой подход станет возможен, условно, завтра, а вот на уровне региона, а тем более на уровне муниципального образования, уже сегодня только так и надо принимать решения. Так мы все становимся и авторами закона, и соучастниками, и соответственными за принятое решение. Эта среда, я надеюсь, запустит нашу активность.
Парламент, кстати, не надо будет упразднять. Он займется тем, для чего 700 лет назад создавался в Великобритании и Исландии. В течение 200 лет после своего создания он не принимал законы, а только контролировал казну. Поэтому пусть займется финансовым контролем: и авторитет в обществе заработает, и свою власть продемонстрирует.
– Прошло 26 лет с принятия Конституции. Какие моменты, как показала жизнь, вы бы все-таки дописали?
– Наверно, две вещи в Конституции я не записал 26 лет назад. Первое, надо было написать про то, что брак – это союз мужчины и женщины. 26 лет назад это не казалось спорным, и мы даже не думали об этом. Хотя в двух странах это записано в конституцию: в Болгарии и в Хорватии. А второе, раз уж я президент Национальной федерации бадминтона России, то это – бадминтон (смеется). Я уверен, что бадминтон – это не просто спорт, это – здоровый образ жизни и способ поддержания зрения. Сегодня близорукость – это болезнь тысячелетия. А у нас за десять занятий бадминтоном по специальной методике ребенок снимает очки, если у него нет патологий.
А если серьезно, мы писали Конституцию как образ желаемого будущего. Поэтому лучше идти в сторону идеалов, которые нужны обществу, чем от этих идеалов отказаться, переписать или начать с нуля, с хаоса, с безвластия. У нас отмена конституции – это всегда революция.