Краткая история ЖКХ России

Принято считать, что отправной точкой формирования в нашей стране системы жилищно-­коммунального хозяйства является Указ царя Алексея Михайловича Романова «О градском благочинии», который был издан в апреле 1649 года. Именно с его появлением впервые на Руси были определены строгие и внятные правила для должностных лиц по наведению и поддержанию порядка на вверенной им территории. С этого же указа ведет отсчет своей истории государственная противопожарная служба, так как в нем был подробно прописан целый ряд пунктов, направленных на профилактику и борьбу с городскими пожарами. В части, касающейся коммунальной деятельности, в документе указывалось: «…чтобы грязи не было – иметь на каждом дворе дворника, который должен ведать всякое дворовое дело и починки».
Высочайший государев указ неизменно являлся основным должностным документом на протяжении более чем 140 лет. Нововведениями в данной сфере занялся Петр I, который в феврале 1709 года издал Указ «О наблюдении московским обывателям чистоты во дворах и на улицах и о содержании мостовой в исправности». А 12 лет спустя, в 1721 году, российский император вообще передал все вопросы местных городских хозяйств в ведение полиции.
В 1802 году манифестом императора Александра I создается единый государственный орган, ответственный за жизнеобеспечение населения – Министерство внутренних дел России и утверждается специальный Полицейский устав. Все вопросы повседневной городской жизни, некогда определенные в указах Алексея Михайловича и Петра I, были переданы департаментам этого ведомства и его региональным подразделениям.
Роль этого учреждения в формировании и развитии местного (городского) хозяйства была расширена в эпоху правления Александра II. На долгие годы МВД Российского государства становится главным «особливым» и едва ли не единственным хозяйственным органом России. Полицейских «вертикалей» в этом ведомстве было три: полиция исполнительная, полиция безопасности и полиция хозяйственная, которая отвечала за благоустройство и развитие российских городов и являлась своеобразным инкубатором самоуправления на земском (муниципальном) уровне.

Без воды, электричества и канализации
Общий жилищный фонд в российских городах к концу XIX века насчитывал около 150 млн кв. м. Однако 80% этого фонда не имело электричества, 75% – водопровода, 85% – канализации; центральным отоплением были оснащены только 1% всех домов.
Тем не менее, 90-е годы XIX столетия характеризуются настойчивым стремлением к муниципализации важнейших отраслей хозяйства, определяющих жизнеобеспечение города. После городской реформы 1892 года правительство полностью освободило себя от забот о развитии и управлении городским хозяйством, переложив их на органы общественного управления, в руках которых постепенно сосредоточился весь круг вопросов, связанных с инженерным благоустройством и санитарно-­гигиеническим состоянием города, развитием транспортных средств, постановкой начального народного образования, медицинского обслуживания населения.
С началом Первой мировой войны ситуация в жилищной сфере кардинально изменилась из-за значительного оттока капитала (в том числе предназначенного для жилищного сектора) в военную промышленность. Жилищную нужду усугублял массовый приход беженцев из районов военных действий и использование жилищного фонда для госпиталей, казарм и других военных целей и увеличение тарифов на коммунальные услуги владельцами доходных домов (а такие дома составляли на тот период большую часть жилищного фонда).
В связи с военным положением царское правительство в 1915 году принимает закон о запрете на повышение квартплаты. В условиях роста цен следствием замораживания квартплаты стало повсеместное прекращение ремонтных работ в жилых домах. В результате к моменту прихода к власти большевиков жилищный фонд подвергся значительному износу, а жилищная нужда стала просто катастрофической.

Революционные преобразования
К 1917 году в городах страны работало лишь 215 небольших водопроводов, 23 канализации, 35 трамвайных предприятий, 606 бань и 13 прачечных.
Сразу после Октябрьской революции все структуры МВД Российской империи, включая полицейский хозяйственный департамент, ликвидировали. Правопреемником стал Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), созданный в ноябре 1917 года в соответствии с постановлением II съезда Советов, в составе которого было образовано Главное управление по делам местного хозяйства. Власть самоуправления была объявлена во всех городах, поселках и волостях, независимо от их готовности к реализации институтов самоуправления. Начался период централизации управления местным хозяйством.
В декабре 1917 года был подписан декрет «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению» для объединения деятельности всех городских и земских учреждений. В распоряжение Комиссариата из НКВД было передано Главное управление по делам местного хозяйства. Постановлением СНК РСФСР от 17 марта 1918 года Комиссариат по местному самоуправлению был преобразован в Отдел местного хозяйства НКВД.
Для разрешения жилищной проблемы в городах советское правительство предприняло меры по национализации жилищного фонда и отмене квартирной платы, которые привели к окончательному исчезновению в жилых домах «хозяина», заинтересованного в их сохранении и качественной эксплуатации. В первый же год реализации такой политики ситуация с техническим состоянием жилищного фонда усугубилась и по оценкам подцензурной советской прессы характеризовалась как «разруха» и «катастрофа».
Выход из кризиса был найден в децентрализации управления. Уже в январе 1919 года была признана целесообразность возвращения местным органам хозяйственных функций. В конце этого же года VII Всероссийский съезд Советов принял официальный курс на децентрализацию «по вертикали» и «по горизонтали».
Процесс «собирания коммун» касался исключительно деятельности хозяйственников. Для четкого определения административных единиц было предложено считать таковыми относительно автономные в хозяйственном отношении территориальные общности населения, присвоив им независимо от размеров (губернии, уезды, волости, города, деревни) единое название – коммуна. Их хозяйственная деятельность была обозначена как «коммунальное хозяйство», а отделы местных Советов, руководящие ими, названы «коммунотделами». Эти термины быстро вошли в жизнь. Новые органы активно формировали программу своих действий, касающихся в основном вопросов землеустройства, функционирования транспорта и инженерных систем общественного пользования.
В годы НЭПа наибольшее распространение получили жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы), использующие «для удовлетво­рения жилищной нужды и в целях хозяйствования» существующие многоквартирные дома, которые принадлежали местному Совету и были переданы в аренду коллективу жильцов. Успех ЖАКТов заключался в том, что их членами вносились дополнительные паи, которые позволяли выделять в кооперативе особый жилищный фонд и сдавать его в аренду по рыночным ценам, что приносило товариществу ощутимый доход. Управление жильем начинает приобретать профессиональный характер: в ЖАКТах управляющие не избирались, а нанимались. Управлять жильем имели право только лица, окончившие специальные курсы в НКВД РСФСР. Таким образом, во времена НЭПа в связи с развитием системы подготовки кадров управление многоквартирными домами стало полностью профессиональным.

Управление, наркомат, министерство…
Но вскоре маятник истории в России качнулся в другую сторону: курс правящей партии был изменен в сторону отказа от новой экономической политики. В 1927 году были ликвидированы Комитеты содействия жилищному рабочему строительству, начата кампания по выдвижению управдомов из рабочей среды, что фактически означало прекращение профессионального управления многоквартирными домами.
Начиная с 1930 года расторгаются договора долгосрочной аренды жилых домов, в том числе и с ЖАКТами. На местах было проведено «упрощение» органов коммунального хозяйства, а затем их ликвидация. Главное управление коммунального хозяйства ненадолго было выведено из НКВД РСФСР.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 года ГУКХ был ликвидирован и образовано Главное управление коммунального хозяйства при Совнаркоме РСФСР.
Вся жилищная политика была передана двум государственным ведомствам со слабо согласованными между собой функциями в сфере ЖКХ: Госстрою (комитету по жилищному строительству) и Наркомату коммунального хозяйства (по управлению и эксплуатации зданий), созданному в 1931 году. Деятельность местных Советов была сведена к исполнению распоряжений этих органов. С небольшими изменениями они существовали вплоть до горбачевской перестройки.
В 1946 году Наркомат коммунального хозяйства был преобразован в Министерство коммунального хозяйства, а с 1971 года – в Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР, просуществовавшее до июня 1990-го. Таким образом, за благоустройство территорий, содержание жилья и водо-, тепло-и газоснабжение вновь стало отвечать федеральное ведомство.
Коммунальное хозяйство продолжало развиваться, превращаясь в одну из самых крупных отраслей непроизводственной сферы народного хозяйства. На его долю приходилось около 30% основных фондов страны, по состоянию на 1 января 1931 г. они оценивались в 78 млрд руб.
Следует отметить, что, несмотря на увеличивающиеся с каждым годом основные фонды жилищно-коммунального хозяйства, уровень их эксплуатации не соответствовал нормативным требованиям из-за недостаточного финансирования.
В 1950–70-е годы Минжилкомхоз РСФСР неоднократно инициировал в Правительстве РСФСР предложения о необходимости повышения оплаты жилья как одного из источнков покрытия затрат предприятий, производящих жилищно-коммунальные услуги. Но решения об изменении необоснованно низкой квартплаты, установленной в 1928 году и являющейся одним из основных завоеваний социализма, так и не были приняты вплоть до 1992 года.
В то же время в 1970-е годы было введено в строй более 660 млн кв. м жилой площади, около 62 млн россиян улучшили свои жилищные условия. В 1980 году жилфонд составлял 13 млрд кв. м и был обеспечен водопроводом на 91%, канализацией – на 90%, центральным отоплением – на 87%, ваннами и душами – на 83%, газификация достигала 80%. Только в городских поселениях РСФСР имелась 21 тысяча бань, свыше 3 тысяч прачечных и много других объектов коммунально-­бытового назначения. Значительные ассигнования ежегодно выделялись на благоустройство территорий городов и других населенных пунктов.

Приватизация и самоуправление
Состояние жилищно-коммунального обслуживания населения России вызывало все большую озабоченность общественности и органов власти. В этих условиях реформирование отрасли являлось важнейшей социально-экономической задачей государства. И это совершенно справедливо, ибо от того, в каких условиях живет человек, зависит его здоровье, настроение, работоспособность, отношение к власти.
Коренные преобразования, связанные с ликвидацией СССР и созданием Российской Федерации, привели к ликвидации в 1990 году Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР, выполнявшего хозяйственные функции в этой сфере экономической деятельности государства. Ему на смену был образован Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству при Совете министров РСФСР.
В 1994 году на базе Госстроя России и Роскоммунхоза образуется Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства.
В течение 1994–2014 годов функции координации деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве на федеральном уровне еще несколько раз закреплялись то за Госстроем, то за Минпромэнерго, то за Минрегионом России. С 2014 года эти полномочия находятся в ведении вновь созданного Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства.
Несмотря на то, что с начала 1990-х годов ориентация на развитие самоуправления муниципальных образований привела к передаче всех полномочий по развитию жилищно-коммунального хозяйства в ведение муниципальных органов власти, на региональном уровне вопросами ЖКХ занимаются соответствующие структуры.
На федеральном уровне ­осуществляется только законодательное регулирование этой сферы деятельности и программно-целевые методы поддержки местных инициатив по развитию ЖКХ.
Для этого Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 года №425 утверждается «Концепция реформирования жилищно-­коммунального хозяйства в Российской Федерации», которая основывается на принципах, изложенных в Постановлении Совмина РСФСР от №235 и исходит из того, что необходимо изменить порядок, когда весь жилищный фонд страны и объекты городской инженерной инфраструктуры принадлежат государству, и оно же выступает в роли подрядчика и инвестора по их эксплуатации и развитию.
Принятые в начале 1990-х годов Законы РФ «О приватизации жилищного фонда» и «Об основах Федеральной жилищной политики» определили новую жилищную политику России, направленную на развитие частной собственности, привлечение внебюджетных источников финансирования, развитие конкуренции.

Базовая отрасль экономики
Сегодня жилищно-коммунальное хозяйство – базовая отрасль российской экономики, обеспечивающая население жизненно важными услугами, а промышленность – необходимой инфраструктурой. Оборот жилищно-коммунального хозяйства составляет 3,9 трлн руб., что соответствует 5,8% валового внутреннего продукта России.
Объем жилищного фонда в Российской Федерации по некоторым оценкам сегодня составляет 3,3 млрд кв. м, в том числе многоквартирных домов – 2,2 млрд кв. м (что составляет 67% от общего объема жилищного фонда), индивидуальных жилых домов – порядка 1 млрд кв. м.
В настоящее время в сфере жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации функционируют свыше 52 тыс. предприятий различных форм собственности. Среднесписочное число работников этой сферы составляет около 2,5 млн человек. 

Андрей Пучков
По материалам сайта СПК ЖКХ