Коммунальные концессии: когда это действительно выгодно

Деловые люди пожимают друг другу руки рядом со зданием офиса

В завершение 2016 года Минстрой России уверенно сообщал о росте числа концессий и инвестиций в коммунальном секторе. С числом действительно все в порядке – оно растет. Цифра обещанных инвестиций в рамках концессии также значительна: более 200 млрд руб. Но загвоздка лишь в том, что треть из них – это одно концессионное соглашение по системе водопроводно-канализационного хозяйства города Волгограда, и еще один немаловажный вопрос – это обещание инвестиций в будущем, а не реальные инвестиции сегодня! Та же концессия в Волгограде подразумевает получение существенной части из обещанных инвестиций только через 15–20 лет. Большой вопрос: знаем ли мы сегодня, во что инвестировать через 20 лет?
Текущая ситуация выглядит достаточно непростой. По данным Минстроя, инвестиционная потребность коммунального сектора оценивается в 3,8 трлн руб. в ценах 2015 года. Однако официальная статистика показывает, что за последние годы объем инвестиций в отрасль не превысил отметку в 200 млрд руб. Основным источником инвестиций остаются бюджетные средства, на которые приходится более 40% всех вложений. Вторым по значимости источником являются собственные средства предприятий коммунального сектора, прежде всего амортизационные отчисления, на которые приходится не более 35% средств. Это, собственно, тарифная выручка. Заемные средства, включающие ресурсы частного сектора, не превышают 11%.
При этом физическое состояние инфраструктуры продолжает стремительно ухудшаться. За последние 10 лет такой показатель, как доля сетей, нуждающихся в замене, увеличился в сетях водоснабжения на 26,5%, в сетях водоотведения – на 41,4%, в сетях теплоснабжения – на 16% (данные Федеральной службы государственной статистики). В 2015 году финансовый результат от деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства России составил более 40 млрд руб. убытков, что только подтверждает негативную динамику последних лет.
Необходимость предоставления населению качественных и доступных коммунальных услуг, физический и моральный износ основных фондов, невозможность и нецелесообразность наращивания бюджетных инвестиций определяют необходимость создания условий по улучшению инвестиционного климата в коммунальном секторе. Выходом для модернизации и дальнейшего развития коммунального сектора является повышение его инвестиционной привлекательности и расширение возможностей привлечения частных инвестиций. Государство разработало специальный правовой механизм – передачу систем коммунальной инфраструктуры в концессию. За последнее время было произведено совершенствование концессионного законодательства, приняты дополнительные меры по понуждению региональных и муниципальных органов власти к передаче систем коммунальной инфраструктуру в концессию.
Давайте же проанализируем практику заключения концессионных соглашений в коммунальном секторе в сравнении с аналогичной международной практикой. Предлагаю рассмотреть три случая заключения договоров муниципально-частного партнерства в секторе централизованного теплоснабжения.
1. Эксплуатационная концессия, где соглашение практически не содержит инвестиционных обязательств. В качестве такого примера рассмотрим концессионное соглашение в г. Лангепасе Ханты-Мансийского автономного округа.
2. Концессионное соглашение в Вязниковском районе Владимирской области. Редкий случай концессии, которая была профинансирована банковским сектором.
3. Аренда системы теплоснабжения в г. Вильнюсе (Литва), которая обеспечила качественное улучшение системы теплоснабжения города при жестких договорных ограничениях по тарифному росту.
Цель нашего анализа – обобщить, какие условия необходимо обеспечить в рамках договоров государственно-частного партнерства для формирования инвестиционной привлекательности таких соглашений, а значит, реальной модернизации коммунальной инфраструктуры.
Концессионное ­соглашение на систему теплоснабжения в г. Лангепасе
В октябре 2015 года муниципальное образование городской округ город Лангепас (Ханты-Мансийский автономный округ) и ООО «Концесс­Ком» заключили концессионное соглашение в отношении объектов теплоснабжения. Срок действия соглашения – 30 лет. «КонцессКом» в Лангепасе начал работу по предоставлению услуг теплоснабжения с 1 января 2016 года (см. «Конкурсная документация на право заключения концессии на систему теплоснабжения г. Лангепаса Ханты-Мансийского автономного округа», torgi.gov.ru).
На момент заключения концессионного соглашения выработка, передача и распределение тепловой энергии и горячей воды потребителям города Лангепаса производится посредством пяти муниципальных котельных, по инженерным сетям протяженностью 106,3 км тепловых сетей и 65,7 км сетей ГВС.
Рассмотрим, как отражаются позиции обеспечения инвестиционной привлекательности в концессионном соглашении. Ключевой фактор инвестиционной привлекательности – прогнозируемость будущих доходов концессионера для обеспечения возврата вложенных денег.
Текущее концессионное законодательство определяет, что для выбора победителя конкурсная документация и предложения конкурсантов должны содержать значения долгосрочных параметров тарифного регулирования на каждый год выполнения концессионного соглашения. Для метода индексации такими параметрами являются операционные издержки, индекс эффективности операционных расходов, норма прибыли. В конкурсной документации представлены только индексы эффективности операционных расходов.
Кроме того, для расчета критерия конкурса, по которому определяется победитель, конкурсная документация должна содержать прогнозные значения инфляции на период концессионного соглашения (для расчета тарифов по долгосрочным параметрам в ценах соответствующих лет с целью определения валовой выручки), а также значения коэффициентов дисконтирования (для приведения валовой выручки к сопоставимым значениям, к одному временному периоду). Этой информации в конкурсной документации обнаружить не удалось.
Следует отметить, что по условиям соглашения подразумевается плата концедента, но формулировка, предусматривающая эту плату, является размытой и не внушает уверенности в действительном предоставлении этих средств концессионеру. Согласно ей, инвестор должен участвовать в отборе инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства, и получить бюджетные ассигнования инвестиционного фонда региона (что, естественно, никаким органом власти не гарантировано). Риск неполучения бюджетных ассигнований достаточно существенный, соответственно, и получение платы концедента также находится под большим вопросом.
Таким образом, спрогнозировать выручку концессионера не представляется возможным. Можно предположить, что на этапе проведения конкурса у концессионера вовсе отсутствует финансовая модель, на основании которой и должны быть определены значения долгосрочных параметров деятельности.
Поскольку соглашение не имеет серьезных инвестиционных обязательств и у концессионера, судя по всему, нет задачи привлекать заемное финансирование, в документации отсутствуют или не учтены должным образом положения по защите привлеченных средств.
Также отсутствует предусмотренная законодательством опция заключения прямого соглашения с кредитором и система штрафов за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств сторонами соглашения.
Рассмотренная документация показала, что такое концессионное соглашение не будет рассматриваться кредиторами и инвесторами как привлекательное. На основании соглашения невозможно спрогнозировать доходы концессионера – таким образом, возврат инвестиций ничем не обеспечивается. Уже из этого можно предположить, что в данном концессионном соглашении не должно быть существенных инвестиционных обязательств.
Убедимся, что наше предположение справедливо. Соглашение содержит три сформулированных в приложении к соглашению инвестиционных мероприятия:
– замена сетей (2,6 км) до 2020 года (срок исполнения 5 лет);
– реконструкция двух центральных тепловых пунктов (ЦТП) до 2023 года (срок исполнения 8 лет);
– замена котлов и вывод из эксплуатации одной котельной в 2017 году (срок исполнения два года).
В том же приложении определяется, что «Перечень мероприятий, реализуемых концессионером в целях достижения плановых значений показателей деятельности концессионера и целевых показателей развития систем теплоснабжения на территории муниципального образования городской округ город Лангепас, с момента заключения концессионного соглашения до окончания срока действия концессионного соглашения (31.12.2045) определяется на основании задания и конкурсного предложения концессионера», то есть является закрытым.
Заявленная в соглашении потребность в инвестиционных ресурсах минимальна и мало связана с модернизацией системы теплоснабжения. Последнее по сроку выполнения инвестиционное мероприятие (реконструкция ЦТП) заканчивается 2023 годом, в дальнейшем концессионное соглашение не предусматривает инвестиционных задач (кроме простого воспроизводства основных фондов) на протяжении оставшихся 23 лет концессии до конца 2045 года.
Концессия со скромными инвестиционными потребностями не ориентирована на привлечение инвестиций, и очевидно, что предполагаемые улучшения планируется делать за счет текущей выручки (см. официальный сайт концессионера ООО «КонцессКом» concesskom.ru).
Очевидно, что и заказчик концессии, и ее исполнитель не рассматривают концессионное соглашение как механизм привлечения инвестиций. Данное соглашение, как и подавляющее число заключенных в России концессионных соглашений, практически не включает в себя серьезных инвестиционных обязательств частной стороны, равно как и обязательств публичной стороны создать условия для возврата вложенных инвестиций.

Концессионное ­соглашение на систему теплоснабжения Вязниковского района ­Владимирской области
Концепция концессионного законодательства в настоящее время построена на принципе проектного финансирования, когда инвестиционные ресурсы, вкладываемые в проект, возвращаются с доходностью на стадии реализации проекта. Пример концессии в Вязниковском районе – достаточно редкий случай, когда эта концепция была реализована на практике.
В августе 2015 года администрация Вязниковского района, МУП «Коммунальные системы» и компания ООО «Вязники Энергия» подписали концессионное соглашение по объектам теплоснабжения Вязниковского района.
В Вязниках концессионное соглашение было заключено согласно процедуре частной концессионной инициативы без проведения конкурса, установленной Федеральным законом «О концессионных соглашениях». Объект концессионного соглашения – отдельные объекты в составе закрытой системы тепло­снабжения и системы горячего водоснабжения муниципального образования Вязниковский район Владимирской области. Срок действия концессионного соглашения – 20 лет. Создание и реконструкцию объекта соглашения необходимо осуществить за три первых года срока действия соглашения. Общий размер расходов на создание и реконструкцию объекта соглашения составляет 819,7 млн руб., в том числе плата концедента – 123,33 млн руб. (средства бюджета Вязниковского района будут выплачиваться концессионеру в рамках госпрограммы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности во Владимирской области на период до 2020 года»).
По заданию, сформированному в соглашении, концессионер должен оптимизировать установленную мощность котельных, подлежащих модернизации или новому строительству. Следовательно, эффектом от мероприятий должно стать сокращение операционных затрат.
Инвестиционную привлекательность концессии обеспечивает прогнозируемость будущих доходов, которая определяется в рамках российского законодательства значениями долгосрочных параметров тарифного регулирования. Они установлены на каждый год выполнения концессионного соглашения, с их использованием проводится расчет необходимой валовой выручки (НВВ) концессионера.
Наличие в соглашении четко закрепленного перечня долгосрочных параметров и понятных условий перечисления платы концедента дает концессионеру возможность проводить качественное планирование будущих денежных потоков и возвратности осуществленных инвестиций.
В концессионном соглашении предусмотрена система штрафов с обоюдной ответственностью, в которой определен порядок, сроки уплаты и размеры возможных штрафов участников:
в случае недостижения концессионером плановых показателей деятельности по повышению надежности, энергосбережения и энергетической эффективности объектов теплоснабжения;
в случае нарушения сроков исполнения концедентом и (или) предприятием (МУП) обязательств по соглашению, в том числе нарушения сроков направления платы концедента.
Система обязательств, прописанная в соглашении, предполагает следующие формулы возмещения концессионеру инвестированных средств в случае досрочного расторжения договора:
– по вине концессионера: возмещение минус штрафы за нарушение обязательств со стороны концессионера;
– по вине концедента: возмещение плюс штрафы за нарушение обязательств со стороны конце­дента.
При заключении соглашения стороны исходят из того, что в случае привлечения концессионером кредиторов для исполнения обязательств по настоящему соглашению между концедентом, концессионером и кредиторами заключается соглашение, которым определяются права и обязанности сторон, в том числе ответственность в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения концессионером своих обязательств перед концедентом и кредиторами (прямое соглашение). При заключении прямого соглашения кредитор в случае недобросовестного исполнения концессионером своих обязательств имеет возможность замены концессионера.
Таким образом, в соглашении присутствует достаточно широкий перечень мер по возмещению недополученных доходов концессионера и защите привлеченных средств. Эти меры снижают инвестиционные риски и повышают вероятность привлечения заемного финансирования.
Как следствие, концессия содержит конкретные и значимые инвестиционные обязательства:
– строительство 22 новых газовых котельных общей мощностью 55,3 МВт до сентября 2017 года (срок исполнения 2 года);
– модернизация пяти котельных общей мощностью 26,2 МВт до сентября 2018 года (срок исполнения 3 года);
– ремонт более 62 км тепловых сетей и сетей ГВС до сентября 2018 года (срок исполнения 3 года).
В приложении к соглашению определен размер расходов концедента и концессионера на создание и реконструкцию объекта соглашения в разрезе трех лет. Плата концедента – 123,33 млн руб., инвестиции концессионера – 696,37 млн руб.
Потребность в инвестициях у проекта достаточно велика и предполагает привлечение значительных инвестиционных ресурсов. Сроки достижения основных результатов по повышению энергетической эффективности за три года говорят об адекватных целях и правильно спланированных инвестиционных мероприятиях, а именно – инвестиции в модернизацию и обновление оборудования идут в первые годы действия соглашения. По истечении трех лет последующие 7–10 лет идет цикл возврата инвестированных средств и расчета с кредиторами. Это полностью соответствует текущим реалиям по срокам привлечения кредитного финансирования на рынке.
На основе анализа концессионного соглашения можно сделать несколько важных выводов об имеющихся преимуществах такого подхода формирования документации:
– эффекты от реализации мероприятий можно проследить путем мониторинга снижения операционных затрат концессионера, отраженных в долгосрочных параметрах регулирования;
– будущие доходы концессионера прогнозируются на основе понятных показателей.
Соглашение имеет определенный перечень положений по защите инвестированных средств;
– концессионное соглашение предполагает достаточно короткий срок – 20 лет, за который реально достичь поставленных задач по повышению эффективности и вернуть инвестированные деньги с необходимой нормой доходности для частного инвестора и без существенного устаревания к тому времени основных фондов.
Тут четко прослеживается мо­тивация органов власти решить существующие проблемы инфраструктуры «здесь и сейчас» с минимальным привлечением бюджетного финансирования и исполнить свои публичные обязательства перед населением (в данном случае – предоставление своевременной и качественной услуги теплоснабжения и горячего водоснабжения).
Практика подтвердила наши выводы. Концессия была успешно прокредитована банковским сектором. И на начало отопительного сезона 2016 года первые вновь построенные котельные вступили в эксплуатацию.

Договор аренды на систему теплоснабжения в г. Вильнюсе (Литва)
В качестве анализа международного опыта применения механизмов муниципально-частного партнерства в системах централизованного теплоснабжения рассмотрим проект в городе Вильнюсе. Интерес рассмотрения именно этого проекта обусловлен тем, что прибалтийские страны имеют похожую с нашей страной техническую базу в системе централизованного теплоснабжения, климатические условия, все те же проблемы физического износа основных средств и существенную недофинансированность отрасли. Литовские теплоснабжающие предприятия имели те же стартовые условия, что и российские, соответственно, их опыт модернизации как системы управления, так и технических систем может быть полезен в Российской Федерации.
Данный пример еще показателен и тем, как с помощью грамотного и профессионального подхода к формированию соглашения на старте проекта можно в дальнейшем добиться поставленных властью перед частным бизнесом целей. Проект был успешно реализован французской компанией Dalkia (www.dalkia.ru).
Необходимо отметить, что Dalkia в ряде государств Восточной Европы выкупила объекты теплоэнергетики в собственность, но законодательство Литвы запрещает это делать – более 70% акций коммунальных компаний должны принадлежать муниципалитету. Поэтому в этой стране были заключены договоры аренды (концессионного законодательства в Литве нет) на сроки от 15 до 30 лет в различных городах (в некоторых из них договоры уже продлены). Из главных моментов контракта отметим следующие:
1. Арендуется имущество городской теплоснабжающей компании, в аренду передается вся деятельность, персонал и обязательства. Муниципальной компании выплачивается арендная плата.
2. Dalkia принимает обязательства по инвестированию в модернизацию и обновление, в том числе прописано обязательство передать назад активы, учетная цена которых будет не ниже цены на начало действия контракта.
3. Тарифы не изменяются в приведенных ценах на момент подписания договора и индексируются по записанной в договоре формуле (индексируются по изменению стоимости топлива (газа), инфляции и т.д.).
4. По условиям соглашения арендатор обязуется осуществить инвестиции, предусмотренные в инвестиционном плане, с целью решения следующих задач:
– сократить затраты на производство электроэнергии и тепла, а также затраты на централизованное теплоснабжение и горячее водоснабжение в городе Вильнюсе, повышая технический уровень всех объектов, вовлеченных в бизнес;
– модернизировать генерацию тепла и электроэнергии, а также централизованного теплоснабжения, горячего водоснабжения и тепловых распределительных сетей в городе Вильнюсе с точки зрения их соответствия нуждам потребителей и улучшения технических и экономических характеристик;
– поддержать коммерческую и финансовую репутацию и статус компании-арендодателя с целью сохранить существующих и привлечь новых потребителей.
5. Все инвестиции должны осуществляться в соответствии с положениями и условиями инвестиционного плана и не могут служить основанием для повышения цен на тепло и электроэнергию или сокращения объемов арендных платежей, причитающихся арендодателю.
6. Основные мероприятия инвестиционного плана:
– IT и коммуникации. Проводятся в первые два года и включают в себя внедрение интегрированной системы менеджмента, обновление системы связи и центра управления;
– модернизация двух ТЭЦ. Задачи равномерно распределены в течение 10 лет и включают в себя строительство газопровода между двумя ТЭЦ, обновление двух блоков генерации, переход на биотопливо (опилки);
– обновление районных котельных. Распределено на весь срок действия соглашения (15 лет);
– ликвидация центральных тепловых пунктов. Осуществляется в течение 6 лет и включает в себя монтаж индивидуальных тепловых пунктов (2286 шт.) и замену точек присоединения к зданиям;
– реконструкция насосных станций;
– подключение новых клиентов и развитие тепловых сетей.
Структура инвестиционных расходов частного оператора представлена на рис. 1.
7. Dalkia обязуется по данному договору инвестировать средства в размере 566 млн литов (или около 164 млн евро по курсу на 2002 год) согласно утвержденному инвестиционному плану.
8. Базовый тариф индексируется по стоимости энергоресурсов (газа, воды), затрат на их доставку, росту средней заработной платы и уровню инфляции в стране. Эта формула помогает защитить теплоснабжающее предприятие от возможных изменений стоимости основных затратных составляющих тарифа. Пересмотр тарифа производится не чаще одного раза в год.
Все эти положения дают возможность частному оператору быть уверенным в объеме поступления денежных средств при эксплуатации объектов, так как тарифная формула утверждена в самом соглашении.
Таким образом, в договоре аренды присутствуют необходимые положения для защиты интересов участвующих сторон и отсутствуют лишние нагружающие и вносящие неопределенность в отношения сторон положения. Соглашение позволяет частному оператору вести бизнес и привлекать в него инвестиции с наименьшим для себя риском, а муниципалитету быть уверенным в конечном достижении своих интересов и предоставлении качественных услуг населению.
Если сравнивать с большинством российских концессионных соглашений, у муниципальной власти Вильнюса четко прослеживается заинтересованность в действительном привлечении частного капитала путем создания условий в соглашении, обеспечивающих возможность инвестиционного планирования и возвратность инвестированных средств, а также заинтересованность в качественном ведении теплоснабжающего бизнеса. Как итог – успешный проект, который можно тиражировать (что и делается) в другие страны.
Этот пример муниципально-частного партнерства действительно успешный. Срок аренды близится к концу, и можно сказать, что практически все обязательства частного партнера на конец 2016 года выполнены…

  Полный текст можно прочитать в № 5 журнала «Вокруг ЖэКа» за 2017 год