От княжеской дружины к министерствам

Обязательный признак государственной власти – органы управления. По мере усложнения системы общественных отношений менялись и организационные формы государственных структур, отвечающих за то или иное направление жизни общества с точки зрения выстраивания управленческих функций. Процесс развития организационных форм центрального управления постепенно развивался от простого к сложному – как с точки зрения вычленения отдельных отраслевых функций, так и по количеству занятых в этой системе лиц.

В приказном порядке и коллегиально
В период Киевской Руси и феодальной раздробленности все функции гражданской и военной власти, сбор налогов, дипломатические отношения, торговые посольства концентрировались при княжеском дворе. Члены княжеской дружины были не только профессиональными воинами, но и советниками князя.
Позже в дружинной среде выделились два слоя – старшая дружина, члены которой назначались на высшие управленческие посты (воеводы, посадники, тысяцкие), и младшая (отроки, дети боярские), чьи представители несли военную службу. Со временем потомки старших дружинников (бояре) составили потомственное сословие профессиональных управленческих кадров.
Первые упоминания о приказах относятся к XVI веку, к годам правления Великого князя Василия III. Усложнение общественных связей требовало выделения отдельных функций в деле управления Великим княжеством Московским (а позже и Московским царством).
При Иване Грозном, по Судебнику 1550 года, устанавливается система приказного управления державой. Среди десятков больших и малых приказов основными были Поместный, Челобитный, Посольский, Печатный, Разбойный, Стрелецкий, Пушкарский, Бронный, Сокольничий, а также Земские приказы. Характер их обязанностей следует из самих названий. Так, например, Челобитный приказ рассматривал прошения от подданных, а Разбойный приказ занимался поимкой лихих людей (разбойников) и т.д. Иногда в исторических источниках упоминаются понятия «Палата», «Изба», «Двор» в значении Приказа как органа осуществления властных полномочий. Приказная система просуществовала до конца XVII столетия и являлась закономерным этапам развития страны при переходе от раннефеодальной к сословно-представительской монархии.
Следующим этапом эволюционного развития централизо­ванной власти были Коллегии, сформированные в эпоху преобразований Петра I. Они отвечали требованиям абсолютизма как высшей формы развития монархии. В имперский период держава достигла наивысшей степени централизации, что требовало организации разветвленного бюрократического аппарата управления всеми жизненно важными функциями государства.
В 1718 году реестр коллегий включал в себя следующие структуры: Камер-коллегия (налогообложение), Юстиц-коллегия (суд), Штатс-коллегия (распределение расходов по всем ведомствам), Коммерц-коллегия (торговля), Берг-мануфактур-коллегия (полезные ископаемые и промышленность), Коллегия иностранных дел (внешняя политика), Военная коллегия (армия), Адмиралтейств-коллегия (флот) и Ревизион-коллегия (государственный контроль).
Обустройство коллегий происходило на фоне образования Сената – высшего государственного органа осуществления законодательной, исполнительной и судебной власти при монархе. Коллегии являлись отраслевыми институтами реализации функций исполнения на государственном уровне. В их составе работали многочисленные чиновники, начиная от президентов и вице-президентов коллегий и заканчивая секретарями, регистраторами и переводчиками.
Также в эпоху Петра Великого вводится система ранжирования государственных служащих по категориям – Табель о рангах. В соответствии с ним все военные, гражданские и придворные чины Российской империи соотносились друг с другом по степени занимаемой должности. Коллегии исполняли возложенные на них функции до начала XIX столетия.

Министры и их товарищи
Министерства как новые органы центрального управления были учреждены при императоре Александре I манифестом от 8 сентября 1802 года. Новый век с еще более усложнившейся и разветвившейся структурой управления требовал иных организационных форм. Они связывались с принципом единоначалия (а не коллегиальности), что выразилось в изменении организации исполнительной власти на уровне государства. Первоначально были образованы восемь министерств: военных сухопутных дел, военных морских дел, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, коммерции, финансов и народного просвещения. Во главе внутриминистерской иерархии чиновников находился министр, его заместителем являлись один или несколько так называемых товарищей министра.
Вошедшие в состав министерств к тому времени уже многочисленные коллегии постепенно заменялись департаментами как новым типом структурных подразделений. Департаменты делились на отделения (экспедиции), а они в свою очередь на столы. Для осуществления слаженного документооборота внутри одного министерства заводились канцелярии или департаменты общих дел, а для рассмотрения специальных вопросов – комиссии и комитеты.
Система централизации управления способствовала развитию подробной фиксации всех делопроизводственных цепочек внутри министерств и ведомств Российской империи.
Автору этих строк на протяжении ряда лет довелось работать с архивными материалами отдельных учебных заведений по ведомству министерства народного просвещения второй половины XIX – начала XX века. Знакомясь с названными фондами, нельзя не обратить внимание на тщательность, скрупулезность и точность, с которой происходила фиксация учебной деятельности в дореволюционной России. А каллиграфический почерк многих министерских чиновников является подлинным произведением искусства.
Благодаря сохранившейся министерской документации современный исследователь имеет возможность черпать сведения из прямых исторических источников, а не делать выводы по совокупности косвенных признаков, как это часто бывает применительно к более ранним историческим периодам. Не сомневаюсь, что подобная полнота сведений, выраженная в десятках тысяч страниц, заполненных безупречным почерком, сопровождала делопроизводство и других министерств дореволюционной России. В целом сложившаяся в начале XIX века министерская система оправданно функционировала до самой революции.

Послевоенный период
В период с 1917-го по 1946-й годы органами отраслевого управления РСФСР и СССР являлись Народные комиссариаты (во главе с наркомами), которые образовывались по мере установления советской власти в регионах в годы Гражданской войны. Фактически по своим функциям они являлись аналогами министерств, а изменение названий было связано с желанием отказаться от наследия предыдущего исторического периода.
По мере необходимости количество наркоматов изменялось в сторону увеличения по причине все более усложняющихся отраслевых функций. Например, индустриализация и Великая Отечественная война требовали выделения специфических органов исполнительной власти. Совет народных комиссаров (руководителей отдельных народных комиссариатов) являлся правительством страны. По состоянию на 1939 год в стране функционировало 24 отраслевых наркомата.
В 1946 году комиссариаты преобразовываются в министерства с фактическим сохранением исполняемых ими функций. Соответственно, высший орган исполнительной власти страны получает название Совет министров СССР. Количество министерств постоянно увеличивалось. К середине 1980-х годов работало около 100 союзных и 800 республиканских министерств (так как союзные республики также имели свои министерские структуры). Наличие ряда отраслевых министерств союзного и республиканского подчинения создавало некоторое организационное неудобство в хозяйственной деятельности, так как они зачастую дублировали функции друг друга и выстраивали хозяйственные цепочки, соперничая между собой. Это в известной степени противоречило самой логике единообразной плановой экономики.
История эволюции институтов исполнительной власти высшего государственного управления России требует внимательного изучения с точки зрения учета положительного и отрицательного опыта минувших столетий. 

Виктор Кудинов